The paradox of presidential appointments (KOR)

Ko Jung-ae

The author is the editor-in-chief at the JoongAng Sunday. 

Former President Roh Moo-hyun, frequently invoked these days for various reasons, repeatedly emphasized presidential appointment power. In August 2006, his fourth year in office, Roh said, “Personnel appointments are the only power left to the president.” Early the next year, rejecting calls to speak less, he said, “Among the important tools a president has are appointments and words.”

Why did Roh talk so much about appointments?

Presidential appointment power has peculiar dynamics. Positions themselves are incentives that generate loyalty. Statistics from 13 years ago counted 8,593 presidentially appointed positions, including 1,947 requiring the president’s direct selection or approval. His indirect influence reportedly extended to 20,000 posts. The numbers are probably no smaller today.

The problem is that appointees easily come to regard their selection as deserved, while the far larger number passed over may regard rejection as unfair. That creates friction within a governing coalition.

There are other dilemmas. Unconventional appointments can boost public approval but carry greater risks. When approval ratings fall, strong candidates become reluctant to join an administration, which can depress ratings further. Thus, later in a presidency, familiar faces tend to reappear and promotions become more common than outside recruitment. Most presidents have followed that course.

President Lee Jae Myung stands out because patterns normally associated with the middle or latter part of a term are already emerging. The talent pool appears confined to particular networks, promotions from vice minister to minister are already conspicuous and loyalty to “our side” seems heavily valued.

Consider a prosecutor’s recent Facebook post titled “You mean that Lee Jeong-hyeon?” criticizing the acting prosecutor general. He sarcastically asked whether this was the same official who, he alleged, was disciplined for failing to write a paper during three years as a research fellow at the Legal Research and Training Institute and later spoke of “atoning to the public” over the Ssangbangwool case, in which millions of won were allegedly transferred illegally to North Korea in 2019 at the request of President Lee Jae Myung when he was mayor of the Gyeonggi city of Seongnam, in exchange for promised support for the company’s future inter-Korean business projects and to help facilitate Lee’s planned visit to Pyongyang.

The post concluded: “Apparently, ability and internal trust are not criteria at all when choosing the ‘representative of prosecutors.’” The cynicism is unmistakable. Soon after becoming acting chief, Lee Jeong-hyeon raised the possibility of withdrawing indictments. Can he exercise leadership within the prosecution?

Nor is this limited to positions related to dropping prosecutions. A vice minister was promoted directly to deputy prime minister for economic affairs, Korea’s top economic policymaking post, an unprecedented move. He is reputed to be capable, but whether he warranted such an immediate promotion is debatable. The land minister, meanwhile, went from a local-government bureau-director-level position to minister in only 18 months.

One longtime political observer told me discontent is growing in the bureaucracy as questionable candidates are elevated. “Look at public opinion in Sejong,” the person said. Sejong, developed as Korea’s de facto second administrative capital, is home to many central government ministries and has an unusually high concentration of civil servants.

Lee’s approval rating in the Chungcheong region, including Sejong, had been above the national average but has since fallen below it. In the first week of September, immediately after the Aug. 30 Cabinet reshuffle, it stood at 35 percent, 5 percentage points below the national average of 40 percent.

Then there is Lee’s clash with Chief Justice Jo Hee-de while emphasizing presidential appointment authority, apparently with a particular Supreme Court justice candidate in mind.

Does choosing loyalists ensure the president’s will is carried out? Consider the turmoil over real estate taxes and a farmland survey, where attempts to implement the Blue House’s wishes without compromise caused problems. In the long run, someone who may deliver less than 100 percent of what the president wants but performs the job properly will help an administration more. In politics, loyalty is a cheap commodity. Lee needs to appoint better people.

The paradox is clear: Appointments can strengthen presidential authority, but poor choices can simultaneously weaken the coalition, bureaucracy and public confidence supporting it.

Back to Roh. He tried to appoint Moon Jae-in, then his senior secretary for civil affairs, as justice minister, provoking open resistance from ruling party leaders. Roh ultimately reaffirmed the president’s appointment authority but also had to promise to listen to the party’s advice and recommendations on personnel matters.

Presidential appointment power has force only when it is used well.

대통령 인사권의 역설

고정애 중앙SUNDAY 편집국장

요즘 이런저런 이유로 자주 거명되는 노무현 전 대통령은 대통령의 인사권을 여러 번 강조했다. 집권 4년 차인 2006년 8월 “지금 인사 문제가 거론되는데 (장관 등의) 인사권은 대통령에게 남아 있는 유일한 권력”이라고 했고, 이듬해 초엔 “나더러 말을 줄이라고 하는 건 합당한 요구가 아니다”며 “대통령이 가지고 있는 수단 가운데 중요한 것이 인사권과 말”이라고 했다. 그는 왜 그리 인사권을 얘기했을까.

 대통령의 인사권엔 독특한 역학이 작동한다. 자리 자체는 충성을 끌어내는 인센티브다. 13년 전 통계엔 대통령이 임명하는 자리가 8593개이고 직접 인선·결재하는 자리가 1947개라고 했다. 간접적 영향권은 2만 개로 알려졌다. 지금도 못지않을 것이다. 문제는 자리를 받은 사람은 자신의 발탁을 당연하게 여기기 쉽고, 훨씬 더 많은 수의 못 받은 사람은 자신의 탈락을 부당하게 여기게 된다는 점이다. 권력연합 내 갈등 요인이다. 또 다른 난제도 있는데, 지지율 관리 면에선 ‘파격 인사’가 환영받지만 파격에 따른 리스크가 커진다는 것이다. 또 지지율이 내려가면 좋은 사람들이 오려 하지 않고 그로 인해 지지율은 더 내려가는 부(負)의 피드백도 있다. 그래서 후반부로 갈수록 ‘그 나물에 그 밥’이고 발탁보단 승진이 많아진다. 대개 대통령들이 걸었던 항로다.

 이재명 대통령의 경우 튀는 데가 있다. 임기 중후반에 나타날 법한 인사 양상이 지금 나타나서다. 인재풀이 특정 인맥에 한정되고 벌써 승진(차관→장관)이 두드러진다. ‘우리 편’ 중시다.

 어느 정도일까 싶은데 한 검사가 페이스북에 올린 글을 소개한다. ‘설마 그 ‘이정현’요?’란 제목으로 검찰총장 대행을 비판했는데 “법무연수원 연구위원 하면서 3년간 논문 한 편 안 쓴 일로 정직 징계받은 분요?” “평검사 잡도리 중인 국조특위에 출석하셔서 ‘검찰 대표’ 행세하며 대북송금 사건 수사 관련 ‘국민들께 속죄’ 말씀하시고, ‘객관 의무’ 운운하며 죄 없는 검사들(수원지검 기피신청 관련)의 징계를 주도하셨던 그분요?”라고 했다. 그러곤 “‘검찰 대표’를 뽑는 데 실력이며 내부 신망 같은 건 기준에 전혀 없나 보다”라고 쏘았다. 강한 냉소다. 실제 그 대행은 대행이 되자마자 공소취소 가능성을 언급했다. 대행이 조직 내 리더십을 발휘할 수 있을까.

 공소취소와 관련된 자리만 그런 게 아니다. 우리 경제사령탑이어야 할 경제부총리에 차관을 곧바로 승진시켰다. 사상 초유다. “실력 있다”고 알려졌지만 부총리로 직행할 만한 인사였는지는 논란이다. 국토부 장관은 지방직 국장급에서 장관이 되는 데 18개월이 걸렸을 뿐이다.

 정치권을 오래 관찰해 온 한 인사는 “썩 동의가 안 되는 인사들이 발탁되면서 관료 사회의 불만이 강해지고 있다”며 “공무원 비중이 높은 세종시 여론을 보라”고 했다. 실제 세종을 포함한 충청권에서 이 대통령의 국정 지지도는 평균 이상이었으나 이젠 평균을 하회한다. 8·30 개각 직후인 9월 첫 주에선 전국 평균(40%)보다 5%포인트 낮았다(35%).

 특정 대법관을 염두에 둔 듯 대통령 임명권을 강조하며 조희대 대법원장과 충돌하고 있는 건 또 어떻게 봐야 할까.

 대통령의 의지가 더 잘 집행되는 포석이 아니냐고? 청와대의 뜻을 그대로 관철하려다 사달이 난 부동산 세제와 농지조사의 파행을 보라. 100% 다 하겠다는 사람보다, 덜할 듯하지만 제대로 일할 사람이 장기적으로 정권에 도움이 된다. 정치에서 충성심은 ‘값싼 재화’다. 이 대통령은 보다 괜찮은 사람들을 인선해야 한다.

 다시 노 전 대통령 얘기다. 그는 문재인 민정수석을 법무부 장관으로 보내려다 여당 지도부의 공개 반발을 불렀다. 결국 인사권이 대통령의 고유 권한임을 확인하면서도 인사 문제와 관련한 당의 조언과 건의를 경청하겠다는 약속을 해야 했다. 대통령 인사권은 제대로 쓸 때나 힘을 갖는다.