The power to tax, the power to destroy (KOR)

Ko Jung-ae

The author is the editor-in-chief at the JoongAng Sunday. 

It may be hard to appreciate in today’s reality, but political philosopher John Locke said people accepted government so that they could “securely enjoy what they own — liberty, life and property — and live a safe and peaceful life.”

What if government acts otherwise? Locke said, “The people should reclaim the power they have entrusted.” Is that really possible? It is. The United States itself was founded partly in resistance to unjust taxation. But I am not talking about events 250 years ago. A more recent example is California in 1978, when voters approved Proposition 13, which essentially based property taxes on acquisition value. It was the product of a “tax revolt.”

At the time, California home prices had doubled or tripled, and property taxes rose accordingly. Video remains of an elderly woman named Dolores McCormick lamenting that she had paid $646 the previous year but now owed $1,072 — more than $7,500 in today’s money.

Howard Jarvis, who led the backlash, protested that while death and taxes might be inevitable, being taxed to death was not. “We have unlimited government,” he said. “That means unlimited taxation.” He called it a new revolution against arrogant politicians and insensitive bureaucrats whose philosophy was “tax, tax, tax, spend, spend, spend, elect, elect, elect,” driving Americans toward bankruptcy. Does that sound familiar?

After Proposition 13 passed, similar “taxpayer revolts” spread across the United States. More than 10 states, including Massachusetts and Michigan, adopted tax limits. Some required a supermajority, such as two-thirds, rather than a simple majority to raise taxes or tax rates.

The point was not merely to reduce taxes. The revolt sought to constrain the taxing power of government itself, on the premise that political institutions, unless restrained, naturally expand both taxation and spending.

Theoretical backing followed. One example was Nobel laureate James Buchanan and Geoffrey Brennan’s “The Power to Tax” (1980). They viewed government as a “Leviathan,” like a monopoly that seeks to maximize tax revenue by exploiting its authority to the fullest. They treated as inherent truths Chief Justice John Marshall’s dictum that “the power to tax involves the power to destroy” and Montesquieu’s observation that those with power tend to abuse it until they encounter limits.

Taxes on assets are particularly dangerous, unlike income taxes imposed on flows. When land and housing are taxed, taxpayers facing higher rates have few choices beyond paying the tax or selling the property. Property owners, moreover, cannot easily move or conceal the taxable asset when the burden suddenly rises. Again, doesn’t that sound familiar?

There was also a constitutional judgment. In 1992, the U.S. Supreme Court upheld Proposition 13 by an 8-1 vote. It found a legitimate public interest in preventing long-term residents from being driven from their homes by soaring property values and tax burdens, thereby preserving residential stability and continuity in communities. It also recognized a “reliance interest”: Longtime homeowners had planned their lives on the expectation that their tax burden would be based on the prices they had paid for their homes.

I cite the American experience at length because many people seem willing to accept attempts to control real estate through excessive taxation as falling within the legitimate realm of government, even if most are unhappy about it.

Yet, as Locke defined it, one purpose of government is to protect property rights. Taxes on property therefore must be fair and predictable. A policy does not become democratic simply because lawmakers bang the gavel in the National Assembly.

In 2008, Korea’s Constitutional Court upheld the comprehensive real estate tax itself but placed checks on excessive tax burdens. In 2024, however, the court upheld a system even though tax liabilities could rise by as much as 150 percent each year. It was a complacent ruling. That decision has helped produce today’s even more aggressive government drive and greater uncertainty.

During the Park Geun-hye administration, a senior presidential secretary for economic affairs was heavily criticized for saying taxes should be collected “like gently plucking feathers from a goose so it does not feel pain.”

By today’s standards, he was a gentleman.

과세할 권력, 파괴할 권력

고정애 중앙SUNDAY 국장

지금의 현실에선 실감 나진 않겠지만, 인간이 정부를 받아들이게 된 것은 "자신이 소유한 것(자유와 생명, 재산)을 안전하게 향유하며… 안전하고 평화로운 삶을 살기” 위해서라고 정치철학자 존 로크는 말했다.

만일 정부가 달리 행동한다면? 로크는 "인민은 자신이 위탁한 권력을 다시 회수해야 한다"고 했다. 그게 가능하냐고? 가능하다. 미국은 건국 자체가 부당한 과세에 대한 반발이었다. 물론 250여 년 전 얘기를 하려는 건 아니다. 최근 언급되는 1978년 캘리포니아 사례다. 재산세를 취득가액을 기준으로 결정한다는 취지의 주민 발의 제13호로, '세금 반란(Tax Revolt)'의 결과물이었다.

그 무렵 캘리포니아의 집값이 두세 배 폭등했고 재산세도 두세 배 폭등했다. 돌로레스 매코믹이란 노인이 "지난해 646달러를 냈는데 올해 1072달러(현재 가치론 7500여 달러, 1060여만원)"라고 호소한 영상이 남아 있다. 반발을 주도한 하워드 자비스는 이렇게 항의했다. "죽음과 세금은 피할 수 없을지 몰라도, 세금으로 인해 죽을 지경이 되는 것은 피할 수 있다. 우린 무제한 정부를 가지고 있다. 이는 무제한 과세를 초래한다" "오만한 정치인들과 무감각한 관료들에 맞선 새로운 혁명이다. 이들의 '세금·세금·세금, 지출·지출·지출, 당선·당선·당선’이라는 철학은 우리 미국 국민을 파산으로 몰아가고 있다." 어디서 많이 듣는 말 아닌가.

주민 발의 제13호 통과 이후 미국 전역에서 유사한 '납세자 반란(Taxpayer Revolt)'이 일어났다. 매사추세츠·미시간 등 10여 개 주에서 세금 상한 제도를 도입했다. 세금을 올리거나 세율을 인상하는 데 단순과반이 아닌 특별정족수(예를 들어 3분의 2)를 도입한 곳도 있다.

이재명 대통령이 11일 정부세종청사에서 열린 국무회의에서 국민의례를 하고 있다. 이 대통령은 이날 국무회의에서 구윤철 경제부총리 겸 재정경제부 장관(이 대통령의 왼쪽)에게 "세금 만지는 사람은 (세법을) 바꾸면 반드시 욕을 먹게 돼 있다"며 "바꿔서 혜택을 보는 쪽은 가만히 있고 바꿔서 부담이 늘어나는 쪽은 엄청나게 반감을 가지게 돼 있으니 무조건 기어서 다니시라"고 했다. 청와대사진기자단

이론적 백업도 뒤따랐다. 1980년 나온 제임스 뷰캐넌(노벨경제학상) 등의 『과세할 권력(Power to Tax)』이 일례다. 저자들은 정부를 독점기업처럼 자신의 권한을 최대한 이용, 세수를 극대화하려는 '리바이어던'으로 봤다. "과세할 권력은 (과세 대상을) 파괴할 권력을 포함한다"(마셜 대법원장), "권력을 가진 자는 그것을 남용하려는 경향이 있으며 한계에 부딪힐 때까지 그렇게 한다"(몽테스키외)는 걸 속성으로 여겼다. 흐름에 매기는 소득과 달리, 자산이 위험한데 특히 토지·주택의 경우 납세자들이 세율 인상에 취할 수 있는 선택이 세금을 내거나 토지·주택을 파는 정도여서라고 했다. 역시 많이 듣고 있는 얘기 아닌가.

헌법적 판단도 내려졌다. 1992년 연방대법원은 8대1로 주민 발의 제13호를 합헌이라고 봤다. "부동산 시세 폭등으로 인해 원주민이나 장기 거주자들이 세금 부담을 이기지 못해 살던 곳에서 쫓겨나는 것을 막고 지역사회의 주거 안정과 연속성을 유지할 정당한 공익적 이익이 있다" "오랫동안 집을 소유해온 사람은 과거의 구입 가격을 기준으로 세금 부담을 예측하고 삶을 설계해온 '신뢰 이익(reliance interest)'이 존재한다" 등의 판단을 했다.

미국의 사례를 길게 인용한 건, 부동산을 과도한 세금으로 잡으려는 시도가 정부의 정당한 권한 내(대부분 불만이긴 하지만)라고 넘기는 이가 적지 않아서다. 로크가 규정했듯, 정부의 목적엔 재산권 보호가 있다. 그렇다면 재산에 부과하는 조세는 공정해야 하고 예측 가능해야 한다. 국회에서 방망이 두드린다고 민주적인 게 아니다. 그나마 2008년엔 헌법재판소가 종부세 자체는 합헌이라고 봤지만 과도한 세 부담에 대해선 견제했다. 2024년 헌재는 매년 150%까지 늘어날 수 있는 설계를 보고도 합헌이라고 했다. 나태한 결정이었다. 그때 견제하지 않은게 지금의 더한 정부의 질주, 더한 불확실성을 낳고 있다.

박근혜 정부 시절 "거위가 고통을 느끼지 않도록 깃털을 살짝 빼내는 식으로 세금을 거두는 것"이라고 경제수석이 말해 혼쭐났는데, 지금 기준으로 보면 그는 양반이었다.