One China policy and the limits of diplomacy (KOR)

Kang Jun-young

The author is a professor at the Graduate School of International and Area Studies, Hankuk University of Foreign Studies.

The “one China” issue, a persistent obstacle in Korea-China relations, has resurfaced in Korea. A dispute over the name "Taiwan Pavilion" at the privately organized 16th Gwangju Biennale escalated into a diplomatic controversy following Chinese protests, imposing unnecessary costs. The episode raises a fundamental question about how Korea should interpret its diplomatic commitments while recognizing the sensitivity surrounding Taiwan, even in private exchanges.

Beyond growing tensions across the Taiwan Strait, Taiwan has become a sensitive subject in international diplomacy, including US-China summit meetings. Beijing regards references to Taiwan that challenge its position as violations of the one-China principle and threats to its “core interests.” Thus, a cultural event became a diplomatic dispute despite Seoul's explanation that it does not directly control a private foundation's activities.

More troubling is China's expanding pressure on local governments and public foundations, institutions poorly equipped to manage diplomatic risks. The Gwangju controversy illustrates the dilemma. Organizers initially changed the pavilion name to that of the National Taiwan Museum of Fine Arts, then restored “Taiwan Pavilion” following objections from Taiwan. Chinese artists subsequently withdrew from the biennale. Such disputes place cultural organizers between competing political demands, even when their primary responsibility is to present exhibitions rather than conduct foreign policy. They also risk disrupting relationships built through years of artistic cooperation.

China insists that the People's Republic of China is the “sole legal government of China” and that Taiwan is part of Chinese territory. Most countries establishing diplomatic relations with Beijing, including the United States, Japan and Korea, have recognized the former claim. But their language concerning Taiwan has been deliberately different.

Some governments have used “take note” or “acknowledge,” while Japan employed “fully understand,” leaving legal acceptance distinct from diplomatic recognition. In its 1992 communiqué establishing relations with Beijing, Korea said it “respects” China's position on Taiwan, wording closer to diplomatic accommodation than explicit agreement on Taiwan's legal status.

China did not always emphasize the one-China principle as strongly as it does today. It formalized its position through white papers issued in 1993, “The Taiwan Question and Reunification of China,” and in 2000, “The One-China Principle and the Taiwan Issue.”

The problem is Beijing's retrospective reinterpretation of earlier diplomatic documents, treating all countries maintaining relations with China as having accepted its entire principle. In joint statements with some developing countries, China has gone further, securing language supporting its efforts toward national reunification.

This increasingly rigid approach now extends to Korea. Seoul maintains a flexible distinction: The state honors its diplomatic commitments while refraining from interfering in practical economic and cultural cooperation. Beijing, however, seeks to apply the one-China principle across political, economic, social and cultural activities alike. Repeated diplomatic disputes over Taiwan reflect that widening interpretation.

In a liberal democracy, cultural events organized by local authorities or private institutions do not fall under direct central government control. Failure to understand differences in political systems can turn relatively minor issues into unnecessary confrontations.

Pressure accompanied by threats of diplomatic retaliation over exhibition names or cultural events inevitably appears excessive to the other country and can damage public sentiment. A rigid diplomatic approach that discourages private exchanges ultimately serves neither side.

Continuing private exchanges does not mean expanding formal diplomatic recognition. Conversely, a concession that appears insignificant in isolation can become difficult to reverse once repeated decisions establish a precedent.

The government must honor its diplomatic agreements while drawing a clear boundary against extending those obligations to nonpolitical exchanges conducted by private organizations and local governments. International conventions should guide names and forms of address in economic and cultural exchanges, while respect for independent artistic decisions should be formally institutionalized nationwide.

Without consistent principles and standards, pressure will recur and concessions will accumulate into accepted practice. Any ambiguity in Korea's interpretation of its one-China commitments invites persistent demands from both Beijing and Taipei, creating additional diplomatic burdens.

Government officials and private institutions must therefore recognize the stakes, cooperate closely and establish clear, consistent standards defining Korea's position. Only then can they prevent similar disputes without sacrificing either diplomatic commitments or the autonomy essential to cultural exchange.

한·중 정부 간 외교적 약속과 민간 자율의 경계

강준영 한국외국어대 국제지역대학원 교수

한·중 관계에서 병목 중 하나인 ‘하나의 중국’ 문제가 최근 국내에서 다시 불거졌다. 민간이 주도한 제16회 광주비엔날레에서 ‘대만관(Taiwan Pavilion)’ 명칭 문제가 중국 측의 항의라는 외교 사안으로 비화하면서 불필요한 비용을 치르고 있기 때문이다. 이번 사태는 한국이 하나의 중국이라는 외교 명제를 어떻게 해석하고 대응할 것인지 근본적 질문과 함께 민간 차원에서도 대만 문제의 민감성을 냉정히 인식할 필요가 있음을 보여준다.

갈수록 격화하는 양안 갈등은 차치하더라도 최근 대만 문제 자체가 미·중 정상회담은 물론 국제사회의 민감한 이슈로 다뤄지고 있다. 중국은 대만 문제에 대한 언급 자체를 하나의 중국 원칙에 대한 공개적 위반으로 규정하고 국가의 ‘핵심 이익’에 대한 도전으로 간주한다. 한국 정부가 민간 재단의 운영과 행사에 직접 관여하지 않는다고 해명했음에도 문화 행사가 외교적 긴장으로 증폭된 이유다. 특히 중국의 외교적 압박이 외교 리스크를 감당할 역량이 없는 지방자치단체와 공공 재단 등 일반 기관으로까지 전방위로 확장되는 추세여서 더 우려된다.

중국은 중화인민공화국 정부가 ‘중국 유일의 합법 정부’이며, ‘대만은 중국 영토의 일부’임을 관철하려 한다. 전자는 미국·일본·한국 등 지금껏 중국과 수교한 대부분의 국가가 승인(recognize)했지만, 대만 귀속에 대해서는 ‘유의한다(take note)’라거나 ‘인지한다(acknowledge)’는 우회적 표현을 사용했고, 일본은 ‘충분한 이해(fully understand)’라고 사용해 법적 동의는 별개임을 표시했다. 한국도 1992년 한·중 수교 성명에서 대만의 법적 지위에 대해서는 상대방 입장을 고려하겠다는 외교적 수사에 더 가까운 ‘존중한다(respect)’로 표현했다.

사실 중국이 처음부터 하나의 중국 원칙을 지금처럼 강조한 것은 아니었다. 1993년 ‘대만 문제와 중국의 통일’, 2000년 ‘하나의 중국 원칙과 대만 문제’ 백서를 통해 원칙을 공식화했고, 명문화하기 시작했다. 문제는 과거 수교문서도 소급해 재해석하면서 모든 수교국이 하나의 중국 원칙에 동의한 것으로 간주한다는 점이다. 일부 개도국과의 공동성명에는 ‘중국의 국가통일 실현 노력을 지지한다’는 문구로 요구 수준을 더 높여가는 추세다.

문제는 완고해진 중국의 태도가 한국에도 그대로 투영되는 현실이다. 한국은 국가 차원에서 외교적 약속을 지키면서 정부가 경제나 문화 등 실질 협력에는 개입하지 않는 유연한 입장과 기준을 갖고 있다. 하지만 중국은 모든 상황을 하나의 중국 원칙이라는 이름으로 재단하고, 정치·외교적 약속을 경제·사회·문화 영역까지 확대해 적용하려 한다. 하나의 중국 원칙이 반복해서 외교 쟁점이 되는 것도 이 흐름의 연장선이다.

특히 자유민주주의 국가에서 지방자치단체와 민간이 주도하는 문화 활동은 중앙정부의 통제 영역이 아니다. 정치체제 차이를 이해하지 못하면, 작은 사안도 불필요한 갈등을 키울 수 있다. 더욱이 문화 교류 영역의 명칭이나 행사에 외교적 보복을 느낄 만한 압박이 가해지면 상대국은 이를 과도하게 느낄 수밖에 없으며 국민 정서에도 영향을 주게 된다. 외교적으로 경직된 태도 때문에 민간 교류를 스스로 위축시키는 것도 바람직하지 않다.

민간 교류의 지속이 공식 외교 관계의 확대를 의미하는 것은 아니다. 하나의 양보는 사소해 보이지만 사례가 누적돼 관행이 되면 수습이 쉽지 않다. 정부 차원에서 외교 관계의 약속은 준수해야 하지만, 적용 범위가 민간·지방의 비정치적 교류로 확장되지 않도록 분명한 선을 그어야 한다. 특히 경제·민간 문화 교류에 있어 명칭 표기와 호칭은 국제 관행으로 정리하고, 문화·예술 영역의 자율적 판단을 존중하는 원칙도 제도화할 필요가 있다.

원칙과 기준 없는 대응은 압박으로 반복되고, 양보는 누적돼 관행이 된다. 한국이 하나의 중국 해석에 빈틈을 보이면 중국은 물론 대만도 집요하게 파고들게 되고 외교적 부담으로 작용하게 된다. 정부 당국과 민간 모두 분명한 경각심을 갖고 상호 협력하면서 한국의 입장을 원칙과 기준으로 재정립해야 유사한 사태의 재발을 방지할 수 있을 것이다.