Manufacturing strength requires more than industrial policy (KOR)

Cho Yoon-je

The author is a special appointment professor at the Graduate School of Economics at Yonsei University. 

Unlike Korea's unchanging political disputes, the country's international standing has undergone a remarkable transformation. Traveling abroad today reveals how much has changed, not only over 20 years but even over the past five. Korea is firmly established as an advanced economy, competing with leading nations in culture, the arts and industry.

How did a country among the world's poorest 60 years ago, and still struggling for international recognition three decades ago, achieve this position?

The greatest driving force was manufacturing. Since the 1960s, Korea concentrated national resources on export-oriented industries, establishing institutions, policies and incentives that remained consistent over decades. Its success was not the achievement of any single administration or business leader. It reflected national leadership, education, capable workers, effective economic policies and the collective efforts of businesses and employees.

Manufacturing will remain central to Korea's future. But Germany's recent difficulties offer a warning. Having relied on established industrial strengths while delaying innovation, the manufacturing powerhouse has increasingly faced competition from Chinese products.

Manufacturing competitiveness depends on far more than industrial policy. Economic institutions, labor markets, business conditions, geopolitics, diplomacy, trade, security and national governance all matter. Despite Korea's achievements, these interconnected challenges raise concerns about its manufacturing future.

According to recent United Nations Industrial Development Organization (Unido) statistics, Korea ranked fifth globally in manufacturing value added in 2024, accounting for 3.3 percent, and fourth in manufacturing competitiveness.

Yet China's advance is formidable. Through its manufacturing development strategy, China increased its share of global manufacturing value added from 6 percent in 2000 to 30 percent in 2020. Unido projects its share could exceed 40 percent in the 2030s.

China already produces 75 percent of the world's electric vehicles and 86 percent of solar products. Its expansion extends across batteries, steel, petrochemicals, shipbuilding, machinery and conventional semiconductors. Although it trails Korea in advanced chips, China expects to narrow the gap within several years.

Last week, the International Monetary Fund projected Korean economic growth of 3.3 percent this year, unusually strong by recent standards. But this does not reflect structural improvement. Without the semiconductor boom, growth would likely remain at around 1 to 2 percent. By comparison, Taiwan, another semiconductor beneficiary, is projected to grow 10.7 percent.

Strong chip demand and U.S. technology restrictions on China have given Korea breathing room. Their staying power of both, however, remain uncertain, while longstanding domestic structural problems persist.

A weakening manufacturing sector would undermine Korea's international standing, income levels and national security. Governments worldwide are rediscovering manufacturing's strategic importance. Washington seeks to revive domestic production, Europe worries about industrial erosion and China is pursuing technological leadership.

Semiconductors, AI, electricity, batteries, shipbuilding, defense, biotechnology and robotics increasingly straddle the boundary between economic competitiveness and national security.

The coming decade will test Korean manufacturing. Changes in global supply chains, domestic industrial hollowing and China's technological advances could erode its competitive foundations.

Preserving manufacturing strength therefore requires comprehensive structural reform rather than industrial subsidies alone.

Korea must overhaul education and incentives to cultivate talented scientists and engineers. It should introduce greater flexibility in applying the 52-hour workweek and streamline environmental assessments, electricity infrastructure, water supplies, land use and local government approvals to shorten investment timelines.

A more productive financial system is also essential. Diplomatic and trade strategies must respond to geopolitical changes while expanding export markets.

The emerging industrial revolution combines AI, robotics, software and manufacturing. Korea must strengthen the ability of government, society and business to embrace these changes. That requires greater flexibility, efficiency and corresponding reforms in national governance.

The Lee Jae Myung administration should consider whether enthusiasm over the semiconductor boom early in its term has distracted it from making essential structural changes.

The semiconductor boom is a valuable opportunity. Its benefits should provide the time and resources needed to transform Korea's economy and society.

Maintaining manufacturing competitiveness requires the nation's collective capabilities, not merely a collection of industrial policies.

제조업 강국, 산업정책만으로는 안 된다

조윤제 연세대 경제대학원 특임교수

조금도 변치 않는 국내 정쟁과는 달리 해외에 나가보면 한국의 위상이 크게 변해 있음을 느낀다. 20년 전과는 격세지감이 있고 불과 5년 전과도 다르다. 이제 한국은 세계에서 확실한 선진국으로 자리매김했고, 문화, 예술, 산업에 있어 선진국과 나란히 어깨를 겨루는 나라가 되어있다. 60여 년 전 세계 최빈국이었으며, 30년 전만 해도 국제사회에서 제대로 기를 펴지 못했던 나라가 어떻게 오늘의 위상으로 부상하게 되었는가? 지난 60년을 돌아보면 한국의 위상을 이렇게 끌어올려 놓은 가장 큰 요인은 제조기업의 성공이었다. 1960년대 이후 수출제조업 육성에 국가의 에너지와 자원을 집중했고, 이를 위한 제도와 정책, 보상유인체계를 마련해 이를 장기간 일관되게 추진했기 때문이었다. 어느 특정 정부나 몇몇 걸출한 기업인들의 공헌을 넘어 국가리더십, 국민교육열이 길러낸 우수한 인력, 경제운영시스템과 정책, 대·중소기업인과 근로자들의 도전과 분투가 총체적으로 만들어낸 한국 근대사의 혁명적 성과였다.

미래 한국의 위상을 끌어갈 가장 큰 동력도 역시 제조업이다. 제조업 강국 독일이 과거 성공 방식에 안주해 경제환경과 구조 변화에 따른 혁신이 지체되며 최근 중국제품의 공세에 침식되고 있는 것은 우리에게도 중요한 경고다. 제조업의 성공은 단순히 산업정책의 성공이 아니다. 거기에는 경제·사회 제도와 정책, 노동시장 구조, 기업환경, 지정학과 외교·통상·안보전략, 국가 경영 방식 등이 모두 어우러져 있다. 이런 면에서 보면 한국 제조업은 지난 60년의 괄목할 성과에도 불구하고 그 미래에 대해 많은 우려를 갖게 된다.

유엔산업개발기구(UNIDO)의 최근 통계에 따르면 한국은 2024년 세계 제조업 부가가치의 3.3%로 5위, 제조업 경쟁력 지수로는 4위에 올라 있다. 그러나 밀려오는 먹구름은 무섭다. 중국은 지난 10년 ‘중국제조 2015’ 계획을 추진해 첨단제조업에서 놀라운 성과를 보였다. UNIDO는 중국이 2000년 세계 제조업 부가가치의 6%에서 2020년 30%로, 2030년대에는 40% 이상도 가능할 것으로 보고 있다. 이미 전 세계 전기차의 75%, 태양광의 86%를 생산하고 배터리, 철강, 석유화학은 물론 조선과 기계, 범용 반도체에 이르기까지 거센 질주로 경쟁자들을 함몰시키고 있다. 아직 첨단반도체 부문에서는 한국에 기술이 뒤지고 있지만 3~4년 내 추격이 가능할 것으로 보고 있다.

지난주 국제통화기금(IMF)은 한국경제가 금년 3.3%의 성장률을 보일 것으로 전망했다. 근래에 보기 드물던 성장률이다. 그러나 우리 경제의 구조적 개선의 결과는 아니다. 반도체 특수가 없었다면 여전히 1~2%대의 성장률에 정체되어 있을 것이다. IMF는 우리와 같이 반도체 수혜국인 대만의 금년 성장률이 10.7%에 이를 것으로 전망하고 있다. 반도체 특수와 미국의 대중국 통상·기술 제재가 우리 경제에 숨 쉴 틈을 열어주고 있으나 이의 지속성은 불확실하다. 반면 우리 경제에 오래 적체되어온 구조적 문제들은 여전히 굳건히 남아있다.

제조업이 위축되면 한국의 국제적 입지도, 소득 수준과 안보 능력도 위축되게 된다. 국제질서가 요동치며 지금 세계는 새삼 제조업의 가치를 발견하고 있다. 미국은 제조업을 되살리려 애쓰고, 유럽은 산업기반의 유출을 걱정하며, 중국은 세계 최대 제조강국을 넘어 첨단 제조 강국을 향해 질주하고 있다. 반도체, AI, 전력, 배터리, 조선, 방산, 바이오와 로봇 등은 이제 경제와 안보의 경계에 있다.

향후 10년 한국의 제조업은 시험대에 설 것이다. 국제질서 변화에 의한 생산 공급망 재편과 국내 산업 공동화, 중국의 거센 기술과 생산능력 추격을 막아내지 못하면 결국 한국 제조업은 함몰되게 될 것이다. 지금 한국이 제조업 경쟁력을 유지, 발전시키기 위해 해야 할 일은 단순한 산업정책이 아니라 국가의 전반적 구조개혁이다. 이공계 우수인력 양성을 위한 교육시스템과 보상유인체계의 재구성, 주 52시간 근로제 적용의 유연화, 투자 기간 단축을 위해 환경평가, 전력망, 용수, 토지, 지방 정부 협의와 관련된 각종 인허가 제도 개편, 생산적 금융시스템 등이 이에 포함된다. 지정학적 변화에 대응하고 수출지역 확대를 위한 외교·통상 전략 역시 매우 중요하다. 지금 진행되는 AI와 로봇, 소프트웨어와 제조업이 결합하는 새로운 산업혁명의 앞줄에 서기 위해서는 국가·사회, 기업 조직의 이에 대한 수용능력이 높아져야 한다. 결국 이는 경제·사회 전반의 유연성과 효율성을 높여줄 구조개혁과 이를 받쳐줄 국가 운영 시스템의 변화를 요구하는 것이다.

이재명 정부는 소중한 임기 초반 반도체 초호황에 상기돼 구조 개혁 과제에 소홀하지 않았나 돌아보아야 한다. 반도체 특수는 우리에게 축복이다. 이 시간과 자원을 활용해 우리 경제, 사회 전반의 구조개혁 동력으로 연결하길 바란다. 제조업 유지와 발전은 총체적 국가역량으로 추진해 가야 할 과제다.