Broken windows in Yeouido (KOR)

Kim Eun-mi

The author is a professor of communications at Seoul National University. 

There is a widely known concept in the social sciences called the broken windows theory. If a single broken window in a neighborhood is left unrepaired, it sends a social signal that no one is in charge. People begin to learn that rules can be broken without consequence. According to the theory, when small violations are neglected, they can eventually change social norms about what is permitted and what is not.

Watching the controversy over the qualifications of the justice minister nominee, which drew public attention for several weeks, brought the theory to mind again. The issue cannot simply be considered closed because the nominee withdrew. From the Sung Wan-jong list — a 2015 political scandal sparked by a memo left by the late construction executive naming eight prominent politicians he claimed had received money from him — to lawmakers receiving various favors from agencies they oversee, allegations involving improper solicitation or conflicts of interest have repeatedly surfaced regardless of which party is in power.

The point here is not to determine whether the nominee’s conduct legally constituted improper solicitation. The concern is how lawmakers from the ruling party responded to what emerged. The Act on the Prevention of Corruption and the Establishment and Management of the Anti-Corruption and Civil Rights Commission defines corruption to include a public official abusing his position or authority, or violating laws, to seek benefits for himself or a third party. The nominee said his past conduct merely involved relaying a grievance petition. The ruling party defended it as a public-interest activity given the exceptional circumstances of the Covid-19 pandemic. Even as opposition outweighed support, the party leader publicly defended the nomination, saying it looked better the more he considered it.

One could reasonably argue that there was room to debate whether the conduct amounted to undue pressure, or that disputed facts warranted caution. But actively defining the conduct as serving the public interest is another matter. Protecting one’s own side may be a universal human tendency, but Korean politicians are too forgiving of one another. This is not about this case alone. Repeated controversies across parties show that broken windows can be more damaging when they appear in the National Assembly, among society’s elites, than in crime-prone neighborhoods. Such misplaced tolerance ultimately harms both politicians and the country.

The Improper Solicitation and Graft Act exempts from restrictions elected officials who relay third-party grievance petitions for public-interest purposes. The nominee, a lawyer, invoked that language in his defense. But without a sufficiently clear boundary around what constitutes a public-interest purpose, it is difficult to distinguish legitimate constituent service from improper influence exercised for particular interests.

The exception, written permissively in ways favorable to lawmakers, urgently needs revision. At minimum, criteria are needed to define the boundaries of public interest and legitimate petitioning. It may be impossible to completely prevent people with power or information from using it privately. But when the same pattern continues regardless of changes in government, the answer lies not only in individual morality but in fixing institutions. Yeouido’s broken windows remain unattended while the scope and controls governing solicitation exceptions remain undefined.

Korea also lacks a comprehensive lobbying disclosure law like that of the United States. The U.S. system requires lobbying to be recorded and electronically reported, making it possible to track who lobbied whom. Similar legislation has been considered several times in Korea, but concerns that it would create a legal channel for wealthy and well-connected people to seek favors have prevented its adoption. It is time to ask whether pretending lobbying does not exist simply because the law does not recognize it is really better. Korea should seriously consider bringing lobbying into the broader institutional framework through registration, record-keeping and disclosure requirements.

More important than any statutory provision is the signal society sends. If allegations about public officials are repeatedly obscured by partisan language, then passed over without adequate explanation or accountability, people will learn a formula: This is how one succeeds. If rule-breaking is repeatedly repackaged as public interest when committed by one’s own side, with little consequence, that lesson accumulates socially.

Norms are not learned only through schools or formal instruction. People learn what is rewarded and what is tolerated by watching others and society’s response. A society where bending the rules becomes a credential and a grammar of success is a frightening prospect. How long will we leave Yeouido’s broken windows unrepaired?

여의도의 깨진 유리창
김은미 서울대 언론정보학과 교수

사회과학에서 깨진 유리창 이론이라는 이름으로 널리 알려진 개념이 있다. 동네에 깨진 유리창 하나를 그대로 두면 아무도 관리하는 사람이 없구나 하는 사회적 신호가 돼 사람들은 규칙이란 어겨도 괜찮은 것이라는 생각을 학습하기 시작한다는 것이다. 깨진 유리창 이론에 따르면 결국 작은 위반이 방치되면 무엇이 허용되고 무엇은 안 되는지 사회적 규범까지 바뀔 수 있다. 

지난 몇 주간 법무부 장관 후보자의 자질을 둘러싼 공방을 지켜보면서 이 이론을 다시 떠올리게 됐다. 후보자 스스로 자진사퇴했다고 이 문제가 일단락됐다고 볼 수만은 없다. 일명 성완종 리스트라 불렸던 사건부터 피감기관으로부터 각종 편의를 제공받는 문제까지 국회의원이 부정청탁이나 이해충돌 의혹에 연루되는 것은 정권을 가리지 않고 반복돼 왔다.

여기서 말하고자 하는 것은 후보자의 행위가 법적으로 부정청탁에 해당하는지 아닌지를 따져보자는 것이 아니다. 문제를 제기하고 싶은 것은 드러난 사안에 대해 집권여당의 국회의원들이 보여준 태도와 언행이다. 현행 부패방지권익위법은 공직자가 직무와 관련해 지위나 권한을 남용하거나 법령을 위반해 자신 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위를 부패 행위로 규정한다. 후보자는 논란을 일으킨 자신의 과거 행위가 고충민원을 전달한 것일 뿐이라고 해명했고, 여당은 코로나 상황의 특수성을 주장하며 이 일은 공익적 활동이었다고 옹호에 나섰다. 게다가 반대 여론이 우세한 와중에도 여당 대표는 볼수록 잘된 인사라며 공개적으로 엄호했다.

부당한 압력에 해당하는지 아닌지 논란의 여지가 있다든지 혹은 어떤 지점에서 팩트에 대한 다툼의 여지가 있으니 신중하게 접근하자고 주장할 수는 있었겠다. 그러나 이제까지 드러난 사안을 놓고 이 일이 공익적이라고 적극적으로 규정하는 것은 완전히 다른 문제다. 우리 편을 감싸는 것은 인류가 가진 보편적인 특징이라고는 하지만 우리 정치권은 서로에게 지나치게 관대하다. 이번 사건만을 지적하는 것이 아니다. 정파나 정당을 막론하고 그동안 반복돼 온 의혹과 이를 둘러싼 공방은 깨진 유리창이 우범지대에만 생기는 것이 아니라 오히려 사회 엘리트층인 국회에서 생겼을 때 그 결과가 더 심각하다는 점을 말해준다.

현행 청탁금지법은 부정청탁의 예외사유의 하나로 선출직 공직자인 국회의원이 공익적 목적으로 제3자의 민원을 전달하는 행위를 부정청탁의 규제 대상에서 제외하고 있다. 법무부 장관 후보자는 법률가답게 이 문구를 그대로 자기 방어에 활용했다. 그러나 무엇이 공익적 목적인지에 대한 합의나 경계가 충분히 명확하지 않다면 의원들의 정상적인 민원 전달과 특정 이해관계를 위한 부당한 영향력 행사를 구별하기는 어렵다.

국회의원들이 자신들에게 유리하게끔 허용적으로 만든 이 법률의 예외조항에 대한 개정이 시급하다. 어디까지가 공익이고 민원 전달인지 최소한의 요건이라도 만들어야 한다. 권력이나 정보를 가진 사람이 그것을 사적으로 쓰는 것을 완벽하게 막을 수는 없지만 정권이 바뀌어도 계속 같은 패턴이 일어나는 것은 개인의 도덕성을 탓할 일이 아니라 제도의 문제를 해결해야 하는 일이다. 청탁에 관한 예외조항의 범위나 통제 방식이 정해지지 않는 사이 여의도의 깨진 유리창은 계속 방치되고 있는 것이다.

우리는 미국 같은 포괄적인 로비공개법이 없는 나라다. 미국식 로비공개법은 로비를 기록하고 전자보고를 통해 누가 누구에게 로비를 했는지 추적할 수 있다. 그동안 몇 차례 유사한 법률이 검토됐지만 돈과 연줄이 있는 사람들이 합법적으로 청탁할 수 있는 길이 열린다는 점이 부각되면서 아직 유사한 법이 없는 상태다. 이미 존재하는 로비를 법으로만 없는 것처럼 여기는 것이 과연 더 나은지 진지하게 생각해야 할 때가 됐다. 로비를 제도 안으로 끌어들이고 등록과 기록, 공개의무를 통해 투명성을 높이는 방향으로 로비법의 도입을 적극 검토할 필요가 있다.

법률 조항보다 더 중요한 것은 우리 사회가 서로에게 보내는 신호다. 공직자의 행동을 둘러싼 의혹이 터질 때마다 정파적 언어로만 포장돼 가려지거나 충분한 해명이나 책임지는 모습 없이 넘어가는 일이 반복된다면 ‘이렇게 살아야 성공한다’는 공식이 자리 잡을 것이다. 깨진 유리창 이론이 말하듯 반칙을 해도 자기 편의 일이면 공익이라는 이름으로 미화되거나 큰 책임 없이 지나가는 일이 반복된다면 세상은 이렇게 살아야 성공하는구나 하는 감각이 사회적으로 누적된다. 규범의 사회화는 교육제도나 정식 학습을 통해서만 이뤄지지 않는다. 사람들은 오히려 주변 사람들의 행동이나 이에 대한 반응을 보면서 무엇이 보상받고 무엇이 허용되는지를 깨우친다. 반칙이 스펙이 되고 성공의 문법으로 고착되는 사회는 생각만 해도 끔찍하다. 여의도의 깨진 유리창을 언제까지 방치할 것인가.