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North Korea’s cluster munitions threat and policy choices (KOR)

Published: 28 Apr. 2026, 10:53

Park Jong-seung

The author is a distinguished professor at Korea Aerospace University and former head of the Agency for Defense Development.

North Korea reaffirmed its dual-track strategy of advancing both nuclear and conventional forces at the recently-held Ninth Congress of the Workers’ Party of Korea. The regime framed the modernization of conventional capabilities through defense science and technology not only as a means of strengthening military power but also as a core tool for ensuring regime stability and national survival.

North Korea said it has successfully conducted a test launch to evaluate the effectiveness of a cluster warhead mounted on a short-range surface-to-surface ballistic missile. The state-run Korean Central News Agency reported on April 20 that the Missile General Bureau carried out a test on April 19 to assess the warhead power of the upgraded Hwasong-11Ra tactical ballistic missile. [KCNA/YONHAP]

In recent years, alongside the development of the Hwasan-31 tactical nuclear weapon, North Korea has accelerated the advancement of high-end conventional systems. These include hypersonic missile tests, sea-launched cruise missiles, air defense systems and unmanned aerial vehicles. The frequency of short-range ballistic missile launches has increased, while new weapons development has continued apace. By integrating a range of warheads such as electromagnetic pulse devices, cluster munitions, fragmentation mines, mine-dispensing shells and carbon fiber munitions into multiple platforms, Pyongyang is expanding both the threat level and operational diversity of its conventional forces.

Particular attention has been drawn to a test conducted in April under the observation of leader Kim Jong-un, in which short-range ballistic missiles equipped with cluster munitions or mine-dispensing warheads were demonstrated. The test showed North Korea's capability of dispersing multiple submunitions in midair, effectively neutralizing a wide area with a diameter of about 400 meters (1,312 feet) in a short period. It highlighted what could be described as an area-denial capability and suggested the possibility of saturating air defense systems by combining different weapon systems.

This development goes beyond a simple display of firepower. It points to an operational concept aimed at disabling key infrastructure early in a conflict, including runways, command and control systems, air defense assets and concentrated troop formations. The use of mobile launchers with multiple tubes and the simultaneous deployment of several platforms indicate an intent to overwhelm critical targets in the initial stages of war. Such weapons also carry the risk of causing civilian harm long after hostilities end, as unexploded submunitions can remain a persistent danger.

For this reason, the Convention on Cluster Munitions, which entered into force in 2010, broadly prohibits the use, production, transfer and stockpiling of such weapons. However, the United States, Russia, North Korea and South Korea are not parties to the convention. For South Korea, openly justifying the retention of cluster munitions based on military utility alone is difficult, given the potential civilian harm, international criticism and postwar recovery burden associated with unexploded ordnance.

At the same time, in a security environment like the Korean Peninsula, where the situation could shift dramatically within hours of a conflict’s onset, it is not easy to dismiss entirely the need for weapons capable of neutralizing wide-area targets quickly. As seen in recent conflicts such as those between Iran and Israel and between Russia and Ukraine, cluster munitions tend to reappear as situations become more urgent.

Discussion of such capabilities, therefore, should be limited to a narrow scope aimed at preventing gaps in deterrence. Their use, if considered at all, should be strictly confined to last-resort conditions while taking into account civilian risks and international norms. At the same time, efforts should focus on reducing submunition failure rates, developing low-cost and low-altitude air defense systems capable of intercepting munitions before dispersal and enhancing drone-based explosive ordnance disposal technologies.

Ukrainian military serviceman Igor Ovcharruck holds a defused cluster bomb from an MSLR missile, among a display of pieces of rockets used by Russian army, that a Ukrainian munitions expert said did not explode on impact, in the region of Kharkiv, Ukraine, October 21, 2022. [REUTERS/YONHAP]

In real security conditions, principles alone are insufficient. In times of crisis, the survival of the state and its people must take precedence. Maintaining a range of options while being prepared allows for the choice not to use certain means, whereas lacking options altogether creates structural constraints that limit response. In an environment of increasingly sophisticated asymmetrical threats, the latter risks creating gaps in deterrence.

The essential question is whether to secure and manage a broad set of response options in advance or to accept operating with limited means. Given the possibility that latent threats can rapidly become real, South Korea must prepare accordingly. As North Korea deepens military ties with Russia and continues to advance both nuclear and high-end conventional capabilities, the balance of conventional superiority is becoming harder to sustain. This underscores the urgency of developing creative and integrated next-generation defense capabilities that go beyond existing concepts.

북한의 집속탄 위협, 어떻게 볼 것인가
박종승 한국항공대 석좌교수·전 국방과학연구소장

북한이 5년 만에 열린 제9차 노동당 대회에서 핵·재래식 병진 군사전략을 거듭 천명했다. 국방과학기술을 통한 재래식 전력을 첨단화함으로써 단순한 군사력 강화 차원을 넘어 체제 안정과 국가 생존을 보장하는 핵심 수단으로 규정했다. 이런 차원에서 북한은 화산-31 전술핵 개발과는 별개로 최근 몇 년 극초음속 미사일 시험과 수상함 발사 순항미사일, 대공 방어 미사일, 무인기 등 첨단 재래식 전력 전반의 고도화를 빠르게 진행하고 있다. 단거리 탄도미사일 발사 빈도를 높이는 동시에 새로운 무기 개발도 가속하고 있다. 전자기탄(EMP), 집속탄 및 파편지뢰, 지뢰산포탄, 탄소섬유탄 등 다양한 탄두를 플랫폼에 통합함으로써 재래식 전력의 위협 수준과 운용 다양성을 동시에 확대하고 있다.

특히 최근 김정은 국무위원장이 참관한 가운데 진행한 시험에서 단거리 탄도미사일에 집속탄이나 지뢰산포탄을 탑재해 공중에서 다수의 자탄을 확산하는 시험을 공개해 충격을 줬다. 직경 400m 범위의 넓은 지역을 단시간에 제압할 수 있는 ‘광역 초토화’ 능력을 과시한 것이다. 나아가 서로 다른 무기체계를 혼합해 방공망을 포화하는 방식까지 시사하며 실제 운용 가능성을 부각했다.

이는 단순한 화력 시위를 넘어 활주로·지휘통신·방공자산·밀집전력 등 핵심 기반을 조기에 무력화하려는 운용 개념을 시사한다. 기동성이 강화된 4연발 이동식 발사대(TEL)의 대량 운용과 다수 플랫폼의 동시 운용은 전쟁 초기 단계에서 핵심 기반시설을 집중적으로 제압하려는 의도를 보여줬다. 불발탄은 분쟁이 끝난 뒤에도 지속적인 위험 요소로 남는다.

이러한 이유로 전 세계적으로 집속탄금지협약(CCM)이 2010년 발효돼 사용·생산·이전·비축을 폭넓게 금지하고 있다. 미국·러시아·북한·한국은 이 협약의 비당사국이다. 그러나 한국 입장에선 집속탄의 군사적 효용을 앞세워 보유 필요성을 대놓고 정당화하기 불편한 측면이 있다. 불발탄이 남기는 민간 피해와 국제적 비난, 전후 복구 부담까지 함께 고려해야 하기 때문이다. 다만, 한반도처럼 전쟁 초기 몇 시간 안에 전황이 급변할 수 있는 환경에서는 광역 표적을 단시간에 무력화할 수 있는 수단의 필요성을 완전히 외면하기도 어렵다.

이런 특성 때문에 최근 이란-이스라엘, 러시아-우크라이나 전쟁 사례에서 보듯이 전황이 긴박해질수록 집속탄이 등장하는 것이 냉엄한 현실이다. 관련 수단 논의는 억제력 공백 방지를 위한 제한적 검토 차원에서 필요하지만, 민간 피해와 국제규범 부담을 고려해 엄격한 조건에서 최후 수단으로 한정하는 것이 바람직할 것이다.

특정 상황에서 군사적 효용을 고려하는 동시에 자탄 불발률 감소 기술, 자탄이 모탄에서 분리되기 전에 요격하는 저비용·저고도 방공체계와 드론 기반 폭발물 처리 기술 등 대응 능력을 고도화해 민간 피해를 최소화해야 한다. 실제 안보환경에서는 원칙만으로 대응하기는 어렵다.

유사시에는 무엇보다 국가와 국민의 생존이 우선이다. 국가와 국민을 지키는 일에는 한 치의 빈틈도 없어야 한다. 준비한 상태에서 선택지를 보유하는 것과 애초에 수단을 보유하지 않아 선택 자체가 봉쇄되는 것은 본질에서 다르다. 선택지를 갖고 있다는 것은 상황에 따라 사용하지 않을 자유까지 포함하지만, 선택지가 없는 상태는 어떠한 대응도 할 수 없는 구조적 제약을 의미한다. 비대칭적 위협이 고도화하는 환경에서 후자의 경우는 억제력의 공백으로 이어질 수밖에 없다.

결국 핵심은 명확하다. 다양한 대응 선택지를 사전에 확보하고 관리할 것인지, 아니면 제한된 수단을 갖고 대응해야 하는 상황을 수용할 것인지에 대한 정책적 판단이다. 현실의 안보 환경에서는 잠재적 위협이 실제 위협으로 단기간에 전환할 가능성을 항상 고려하고 대비해야 한다.

북·러 군사 밀착 와중에 북한의 핵무기 고도화에 이어 첨단 재래식 무기도 고도화하면서 위협이 커지고 있다. 한국은 이제 재래식 전력의 압도적 우위를 장담하기에 점점 버거워지는 상황으로 내몰리고 있다. 기존 개념을 뛰어넘는 창의적·통합적 차세대 방위 역량 개념의 선제적 기획이 시급하다.

This article was originally written in Korean and translated by a bilingual reporter with the help of generative AI tools. It was then edited by a native English-speaking editor. All AI-assisted translations are reviewed and refined by our newsroom.