The trap of a 'Blue House government' (KOR)

Cho Min-geun

The author is an editorial writer at the JoongAng Ilbo. 

“Anyway, the source of every problem in this country is real estate.”

Tracing the turmoil over the government’s comprehensive farmland survey leads back to this remark by President Lee Jae Myung at a Cabinet meeting on Feb. 24. Lee was then waging a “war on real estate speculation,” with a stream of tough messages on social media rattling the market.

Lee said the government should move from housing to real estate more broadly and raised the issue of farmland speculation. He argued that farmland management was ineffective because orders requiring owners to dispose of improperly held land lacked teeth. Stressing the “land-to-the-tiller” principle that farmland should be owned by those who cultivate it, he instructed the Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs to conduct a comprehensive survey if necessary.

Events moved quickly. The government and ruling party amended the Farmland Act so that disposal orders for violations became mandatory rather than discretionary for local governments. They also empowered the agriculture minister to issue such orders directly when local authorities failed to act. The ministry launched its survey in May and later said its preliminary review found suspected violations involving 27 percent of the land examined.

That was when anxiety began spreading through rural communities. A leading category of suspected violations was “illegal leasing.” Under the current Farmland Act, leasing farmland is generally prohibited except in specified circumstances.

Reality, however, is different. With the rural population aging and inherited farmland increasing, tenant farmers cultivate 45 percent of Korea’s farmland. Much of this involves customary leasing arrangements. Most cases have little to do with the speculation Lee targeted, but strictly speaking, many remain illegal.

It was therefore unsurprising that tighter enforcement and the nationwide survey caused alarm. As confusion mounted ahead of the Chuseok holiday, the government and ruling party finally announced follow-up measures. Disposal orders would be deferred in cases without clear speculative intent, while the Farmland Act would be revised to better reflect conditions on the ground.

The Agriculture Ministry attributed the turmoil to inadequate public communication. But the problem cannot be dismissed so easily. If one in four people does not, or cannot, comply with a law, is the problem really the public, or the law itself? A rational government should have asked that question before implementing policy.

Instead, the government and ruling party strengthened sanctions before field survey results were even available. The ministry already knew that the Farmland Act, enacted 30 years ago, had become detached from rural realities.

That was why, in its policy briefing to the president late last year, the ministry raised the need to reform the farmland system. The emphasis then was not on cracking down on speculation, but on deregulation and better use of farmland, including facilitating leases. It reflected the idea that the land-to-the-tiller principle should be applied more flexibly so farmers can use the land they need.

But once this sensitive policy was fitted into the president’s broader “war on real estate,” its priorities and pace changed abruptly. The president’s instructions became highly detailed, while ministers and ministries concentrated on faithfully carrying them out rather than preparing for predictable confusion.

This is the downside of what might be called a “Blue House government.” Nor is the problem confined to the Agriculture Ministry or farmland policy. Similar confusion followed the Ministry of Economy and Finance’s tax reform announcement.

It is natural for a president to oversee major policies and set their direction. But ministers and ministries must not disappear from policymaking.

Their job is not simply to take dictation. Drawing on professional expertise and communication with people in the field, they must weigh the benefits and costs of policies and propose the best options from the public’s perspective.

Otherwise, why have so many ministers at all? And what is the point of broadcasting Cabinet meetings live if ministers merely carry out presidential instructions without challenging assumptions or identifying problems before policies reach the public?

‘청와대 정부’의 함정

조민근 논설위원

“하여튼 이 나라 모든 문제의 원천은 부동산 문제예요.”

농지 전수조사를 두고 벌어진 혼란의 연원을 따라가다 보면 이재명 대통령의 이 발언과 만나게 된다. 2월 24일 국무회의 석상에서 나온 얘기다. 당시 이 대통령은 한창 ‘부동산 투기와의 전쟁’을 벌이고 있었다. 소셜미디어에 연이어 올라오는 강공 메시지에 시장은 움찔했다. 그 기세를 몰아 확전에 나서려 했던 것일까. 이 대통령은 “집 문제 다음으로 일반 부동산으로 넘어가야 한다”면서 농지 투기 문제를 제기했다. 그러면서 농지 투기를 제재하는 처분 명령의 실효성이 떨어져 농지 관리가 제대로 되지 않고 있다고 지적했다. 이어 농사짓는 사람이 농지를 소유해야 한다는 ‘경자유전(耕者有田)’의 원칙을 강조했고, 농림축산식품부에 필요하다면 전수조사를 하라고 주문했다.

이후 과정은 그야말로 속전속결이었다. 당정은 농지법을 위반할 경우 내려지는 처분 명령을 지방자치단체장의 재량에서 의무 규정으로 바꿨다. 지자체의 관리가 미흡할 경우에는 농식품부 장관이 직접 처분 명령을 할 수 있는 조항도 신설했다. 이어 농식품부는 5월 농지 전수조사에 착수했고, 전체 대상의 27%에서 불법이 의심된다는 기본조사 결과도 공개했다.

농촌이 술렁이기 시작한 것도 이즈음이었다. 정부가 솎아낸 법 위반의 대표적 유형은 ‘불법 임대차’다. 현행 농지법상 임대차는 원칙적으로 불법이고, 예외적으로만 허용된다. 하지만 농촌 인구의 고령화, 상속 농지 증가에 전체 농지의 45%에서 임차농이 이뤄지고 있는 게 현실이다. 그 상당수가 이른바 ‘관행적’ 임대차다. 태반이 이 대통령이 지목한 투기와는 거리가 있지만, 엄격히 보면 위법 상태다. 갑작스러운 제재 강화와 전수조사에 불안이 고조된 건 어찌 보면 당연했다. 추석을 앞두고 혼란이 걷잡을 수 없이 커지자 당정은 그제야 후속 계획을 내놨다. 명백한 투기 목적이 아니라면 처분 명령을 유예하고, 현실을 반영한 농지법 개정에 나서겠다는 것이다.

이 사달을 두고 농식품부는 홍보가 부족해 일어난 일이라고 해명했다. 하지만 단순히 그렇게만 보기는 어렵다. 국민 4명 중 1명이 지키지 않는 법, 혹은 지키지 못하는 법이라면 과연 국민이 문제일까, 법 자체가 문제일까. 합리적인 정부라면 정책 시행 전에 응당 던졌어야 하는 질문이다. 하지만 당정은 현장 조사 결과가 나오기도 전에 대뜸 제재 조항부터 강화했다. 게다가 30년 전 제정된 농지법이 현실과 괴리가 크다는 건 주무부처도 충분히 알고 있었다. 지난해 말 대통령 업무보고에서 농식품부가 농지제도 개선 문제를 꺼낸 건 그래서다. 당시 초점은 투기 단속이 아닌 ‘임대차 활성화’ 등 규제 완화와 농지 활용에 있었다. 농촌의 현실을 반영해 경자유전 원칙을 농민이 필요한 농지를 쓸 수 있는 ‘경자용전(耕者用田)’으로 유연화해야 한다는 취지가 반영돼 있었던 것이다.

하지만 이 민감한 정책이 대통령의 의제인 ‘부동산 전쟁’의 틀에 맞춰지며 우선순위와 속도가 급변했다. 그 과정에서 대통령의 주문은 너무나 디테일했고, 장관과 부처는 지시를 충실히 이행하는 데에만 신경쓸 뿐 예견된 혼선에 제대로 대비하지 않았다. 이른바 ‘청와대 정부’의 그늘이다. 문제는 이런 일이 비단 농식품부나 농지 정책에서만 벌어지는 게 아니란 것이다. 앞서 경제부처의 ‘맏형’을 자임하는 재정경제부의 세제개편안 발표 이후 벌어진 혼란 역시 닮은꼴이었다.  대통령이 주요 정책을 직접 챙기고, 방향성을 제시하는 건 당연한 일이다. 하지만 각 부처와 장관의 역할이 실종돼선 곤란하다. 그저 지시를 받아쓰기만 할 게 아니라 전문성과 현장 소통을 바탕으로 정책의 득실을 따지고, 국민의 입장에서 최적의 방안을 제시해야 한다. 그렇지 않다면 그 많은 장관을 따로 두고, 국무회의를 생중계해야 할 이유가 과연 무엇이겠나.