The illusion of 'land to the tiller' (KOR)

Ha Hyun-ock

The author is an editorial writer at the JoongAng Ilbo.

“The state shall endeavor to realize the principle of ‘land to the tiller’ with respect to agricultural land, and tenant farming shall be prohibited.”

That is the principle enshrined in Article 121, Paragraph 1 of Korea’s Constitution. The idea that only those who farm land should own it became a hot topic over the Chuseok holiday because of the revised Farmland Act, which took effect Aug. 28.

Under the revised law, local governments can issue mandatory disposal orders for fields and paddies that their owners do not cultivate. If owners fail to sell within the one-year disposal period and then ignore an order without legitimate grounds, they can face an annual enforcement fine equal to 25 percent of the appraised value or officially assessed value after six months. In four years, the fines could exceed the land’s value.

President Lee Jae Myung invoked the land-to-the-tiller principle in tightening farmland rules. At a Feb. 24 Cabinet meeting, he called for a comprehensive farmland survey and consideration of forced sales. Just as the government targeted homes not occupied by their owners under an “actual residence” standard, it is now wielding “actual cultivation” against farmland not tilled by its owners.

The government launched a nationwide survey to determine whether farmland was actually being cultivated, the first such inspection since the country’s founding 78 years ago. Thousands of personnel and drones were mobilized to examine 1.95 million hectares (4.8 million acres) nationwide over 2026 and 2027. After inspecting 97 percent of the target, authorities classified 2.84 million plots, or 27 percent, as suspected Farmland Act violations.

Yet the survey intended to catch “farmland speculators” has ironically underscored how far rural reality has diverged from the land-to-the-tiller ideal. Rural populations and the number of farmers are shrinking. Those still farming are aging, inevitably leaving more land idle. When elderly farmers die, their children often inherit farmland they cannot cultivate themselves. Farmland remains, but there are too few people to work it.

That is why nearly half of farms rely on leased land, while more than half of tenant farming reportedly occurs without written contracts. In places unsuitable for mechanized farming, even finding tenants can be difficult. Using the Farmland Bank is often unrealistic. Land is sometimes leased free simply to keep it cultivated. The countryside may be full of technical violations under a strict reading of the law, but that reflects the reality in which the constitutional principle has largely become a dead letter.

Selling unused farmland is no easier. Aging and depopulation mean fewer buyers, and not just anyone can purchase farmland. The revised law is another major blow to an already frozen market. Few will buy fields if leaving them fallow could lead to heavy fines or forced disposal. With sellers multiplying and buyers disappearing, the likely results are plunging prices and a collapse in transactions. That has even prompted accusations that the government is effectively seeking to nationalize farmland.

Facing resistance to a law critics say ignores rural realities, the government and ruling party have stepped back, promising relief and guidance for customary violations unrelated to speculation.

The land-to-the-tiller principle no longer fits the times. Farmers account for only 4 percent of the population, while farmland covers 18.8 percent of Korea’s territory. It is no longer realistic to expect such a small share of the population to own and cultivate all that land.

The goal of curbing speculation is legitimate, but enforcement must distinguish speculative purchases from inherited land, aging farmers and unavoidable fallow periods. Otherwise, a policy intended to restore order could punish rural communities. Reform should begin by recognizing the gap between constitutional aspiration and agricultural reality on the ground.

Rather than clinging to a principle that has largely lost force in practice, policymakers should focus on putting farmland to productive use. Turning ordinary citizens into suspected speculators or lawbreakers because the legal ideal no longer matches demographic and agricultural reality solves little. Korea needs farmland rules built around how its countryside actually works, not around an increasingly unattainable constitutional fiction.

경자유전이라는 허상
하현옥 논설위원

 ‘국가는 농지에 관하여 경자유전(耕者有田)의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작 제도는 금지된다.’

 대한민국 헌법 제121조 1항에 명시된 ‘경자유전의 원칙’이다. 농사를 짓는 사람만이 농지를 소유할 수 있다는 이 원칙이 추석 연휴 밥상머리의 뜨거운 감자가 됐다. 지난달 28일 시행된 개정 농지법 때문이다.

 개정 농지법에 따르면 지방자치단체는 농사를 짓지 않는 논밭에 의무적으로 처분명령을 내릴 수 있다. 처분 의무기간(1년) 내에 논밭을 팔지 않으면 처분명령이 떨어지고, 정당한 사유 없이 이를 이행하지 않으면 6개월 뒤엔 매년 감정가와 공시지가 중 높은 쪽의 25%에 해당하는 이행강제금이 부과된다. 4년만 지나면 땅값보다 더 많은 이행강제금을 내게 되는 셈이다. 자칫 땅을 날릴 판이라는 말이 괜히 나오는 게 아니다.

 경자유전의 원칙을 끌어내 농지법을 강화한 건 이재명 대통령이다. 지난 2월 24일 국무회의에서 경자유전을 강조하며 농지에 대한 전수조사와 강제매각 방안 검토를 지시했다. 농지 투기와의 전쟁을 선포한 것이다. ‘실거주’를 앞세워 비거주 주택을 겨냥했듯, ‘실경작’을 근거로 ‘비자경(非自耕) 농지’를 색출해 엄단하겠다고 칼을 빼 들었다. ‘농촌판 비거주(비자경) 때리기’다.

 실경작 여부를 따지기 위해 정부는 농지 전수조사에 돌입했다. 건국 이후 78년 만에 이뤄진 사상 첫 전국 단위 조사다. 2026~2027년 2년에 걸쳐 전국 농지(195만4000㏊)를 조사하려 수천 명의 인력을 투입하고 드론까지 띄울 정도였다. 조사 대상의 97%를 조사한 결과 27%에 해당하는 284만 필지가 농지법 위반 의심 대상으로 분류됐다. 조사 농지의 4분의 1가량에 잠재적 투기꾼 딱지를 붙일 수 있단 말이다.

 그럼에도 ‘농지 투기꾼’을 잡으려 이뤄진 농지 전수조사는 역설적으로 경자유전이란 허상을 새삼 확인하는 계기가 됐다. 농촌의 현실은 경자유전과는 거리가 멀다. 인구는 줄고 농업인은 감소하고 있다. 그나마 농사를 짓던 이들도 늙어가며 놀리는 땅은 늘어날 수밖에 없다. 나이 든 농민이 세상을 떠나며 자식이 농지를 상속받은 경우 직접 농사를 지을 수 없는 경우가 다반사다. 농지는 남아돌지만 농사지을 사람이 없다.

 상황이 이러니 임차 농가가 절반가량에 이르고, 실제로 계약서를 쓰지 않고 소작을 하는 경우가 절반이 넘을 정도다. 기계농이 불가능한 곳은 임차인을 구하기도 어렵다. 농지은행 활용도 언감생심이다. 농사만 지어준다면 무상 임차하는 경우도 많다. 자경을 하겠다고 가시오갈피만 심을 수도 없는 노릇이다. 농지법의 잣대를 들이대면 불법·위법 투성이지만 경자유전의 원칙이 사문화한 현실의 논리가 있는 것이다.

 농사짓지 않으면 논밭을 팔라지만 그 또한 여의치 않다. 고령화와 인구 소멸로 농지를 살 사람도 줄어들고 있다. 게다가 농지는 아무나 살 수 없다. 개정 농지법은 이미 얼어붙은 농지 거래 시장에 등장한 메가톤급 악재다. 농사를 지으려 덜컥 논밭을 샀다가 혹여 휴경이라도 하게 되면 이행강제금을 내거나 땅을 강제로 팔아야 할 수도 있는데 농지를 사겠다고 나설 리 만무하다. 팔 사람은 줄을 설 판인데, 살 사람은 없는 시장의 결과는 뻔하다. 가격 급락에 거래 절벽이다. 이런 현실을 모르지 않았을 텐데도 농지법을 강행하다 보니 “농지 국유화를 하겠다는 것이냐”는 의혹까지 불러일으킨 것이다.

 현실을 등한시한 개정 농지법에 대한 저항이 거세자 당정은 투기 목적이 아닌 관행적 위반에 대해서는 구제·계도 절차를 마련하겠다며 한발 물러섰다. 경자유전의 원칙은 시대에 맞지 않는 옷이다. 전 인구의 4%에 불과한 농민이 전 국토 면적의 18.8%의 농지를 소유하는 건 이제 불가능한 이야기다. 농지의 활용도를 높일 생각은 하지 않고, 사문화한 원칙에 매달려 국민을 투기꾼과 범법자로 만드는 건 멈춰야 한다.