Public institution relocation needs clear rules and exceptions (KOR)

Kim Hou-gyun

The author is a professor of Public Administration at Chonnam National University and the head of the Government Innovation Division of Reset Korea.

The principles for the second relocation of public institutions are straightforward: Minimize the number remaining in Seoul, concentrate institutions rather than distribute them piecemeal and, barring special exceptions, move them to "innovation cities." Land Minister Kim Yoon-duk recently outlined this approach at a press conference. The direction is sound. The key question, however, is not the principles but the exceptions.

With the government reviewing some 350 public institutions and affiliated agencies in the capital region for relocation, it must decide which functions of which institutions should go to which innovation cities and what qualifies as a “special exception.”

Unless the criteria for exceptions are disclosed, relocation decisions and destinations could be swayed by pressure from institutions and local governments. Despite the stated goal of clustering, the outcome could become another exercise in dividing institutions among regions. The government must first explain who will judge exceptions and by what standards.

Nor should “zero institutions remaining in Seoul” become an end in itself. In the first relocation, 153 institutions and about 52,000 employees moved outside the capital region by 2019. Yet the combined relocation rate for employees moving with families or as single-person households stood at 71 percent last December, below the government’s 75 percent target. The rates were just 50.5 percent in North Chungcheong and 51.3 percent in North Gyeongsang. Since those figures combine family and single-person moves, the actual rate of family settlement is lower.

Although 81.8 percent of planned industry-academia-research cluster land has been sold, only 56.6 percent of the sold area is occupied. Of 104 institutions that submitted data, 60 operated shuttle buses to the capital region between 2010 and 2025, spending a cumulative 198.9 billion won ($144 million). Their headquarters moved, but their people and core functions did not fully follow.

To relocate functions in substance rather than merely buildings, the government should assign operations according to the nature of their work instead of moving every institution wholesale. When Japan transferred the main organizations of its Agency for Cultural Affairs to Kyoto, it retained in Tokyo some units needed for parliamentary affairs and coordination with other ministries. That was functional allocation, not retreat. Britain’s Darlington Economic Campus similarly recruits locally for relocated ministries, allowing regional talent to participate in central government policymaking.

What matters is not whether anything remains in the capital but whether the rules for doing so are set in advance. Functions that unavoidably require capital-region links should remain only within clearly specified limits on scope and staffing. Everything else should move without exception. Otherwise, core functions may quietly remain in Seoul, as they did during the first relocation.

The government should also publish the order of priority for relocation criteria. First should be compatibility between an institution’s core functions and an innovation city’s key industries. Energy institutions work best where an energy industry base exists, and maritime institutions where maritime industries are established. Second is the presence of universities, research institutes and skilled workers. Third is the potential contribution to national strategic industries such as AI, semiconductors and aerospace. Fourth is whether there is a concrete plan to spread the benefits to neighboring cities and related industries. Fifth is the quality of education, medical care, transportation and other living conditions. The government must also say which factor prevails when these criteria conflict.

Transparency depends on when information is disclosed, how independent the review is and whether appeals are possible. Evaluation categories and scores should be released before institutions are selected, while regional results and supporting reasons should be published immediately after decisions. This would prevent needless suspicions that conclusions were predetermined and rationales added afterward.

Committee members and meeting minutes should be disclosed, and a ceiling should be placed on qualitative assessments vulnerable to arbitrary judgment. Deadlines for appeals, the responsible authority and the effect of reconsideration should also be specified. Public hearings and consultations with labor unions remain ahead. Clear criteria will make persuasion possible; without them, the process will become a contest of political strength.

Success should be measured not by how many institutions move but by how regions change. Using conditions immediately before relocation as a baseline, the government should compare results after three and five years. Four indicators are enough: the share of married employees relocating with their families, the regional talent-hiring rate, private-sector research and development investment and new hiring by partner companies.

Statistics such as the 71 percent figure, which combines family settlement with employees moving alone, should be separated and disclosed. Targets and results for each institution should be published annually. If targets are missed, relocated functions and support measures should be adjusted.

Competition among regions to attract institutions was already intense before the relocation plan was announced. To minimize disputes, the government must first define its selection criteria and the scope of exceptions. The success of the second relocation will depend not on how few institutions remain in Seoul but on how firmly jobs, businesses and talent take root in the innovation cities.

2차 공공기관 지방 이전, 기준·예외 명확해야

김호균 전남대 행정학과 교수·리셋코리아 정부혁신분과장

2차 공공기관 이전의 원칙은 서울 잔류를 최소화하고, 나눠 주기 대신 집적하며, 특별한 예외가 아니면 혁신도시로 옮긴다는 것이다. 김윤덕 국토교통부 장관이 최근 기자간담회에서 밝힌 골자이다. 방향은 타당하다. 관건은 원칙이 아니라 예외다. 정부가 수도권 소재 공공기관과 소속기관 등 350여 곳을 이전 대상으로 검토하는 만큼, 문제는 ‘어느 기관의 어떤 기능을 어느 혁신도시로 보내느냐’, ‘특별한 예외를 무엇으로 인정하느냐’다.

예외 기준이 공개되지 않으면 기관과 지자체의 압력에 따라 이전 여부와 지역이 결정될 수 있다. 집적을 내걸고도 결과는 지역별 나눠 주기가 될 수 있다. 어떤 예외를 누가 판단할지부터 밝혀야 한다.

‘서울 잔류 0’도 목표일 수 없다. 1차 이전으로 2019년까지 153개 기관이 비수도권으로 이전했고, 대상 인원은 5만2000여 명이었다. 가족동반·1인가구 이주율은 지난해 12월 71%로 정부 목표(75%)에 못 미쳤고, 충북은 50.5%, 경북은 51.3%에 머물렀다. 이는 가족동반과 1인 이주를 합친 수치여서, 실제 가족 정착률은 이보다 낮다.

산학연 클러스터 용지는 계획면적의 81.8%가 분양됐지만, 분양면적 기준 입주율은 56.6%에 그쳤다. 자료를 제출한 104개 기관 중 60곳이 2010~2025년 수도권행 셔틀버스를 운영했고, 누적 예산은 1989억원에 달했다. 청사는 내려갔지만, 사람과 핵심 기능은 온전히 따라가지 않은 셈이다.

청사가 아닌 기능을 실질적으로 이전하려면 기관을 통째로 옮기기보다 업무의 성격에 따라 배치해야 한다. 일본이 문화청의 주요 조직을 교토로 옮기면서 국회 대응과 부처 협의 등에 필요한 일부 조직과 기능을 도쿄에 남긴 것은 후퇴가 아닌 기능별 배치였다. 영국 달링턴 경제캠퍼스도 이전 부처의 인력을 지역에서 채용해, 지역 인재가 중앙정부 정책을 만드는 데 참여하도록 했다. 중요한 것은 무엇을 남기느냐가 아니라 남기는 기준을 미리 정하느냐다. 수도권 연계가 불가피한 기능은 범위와 인원을 명시해 남기고, 나머지는 예외 없이 내려보내야 한다. 기준 없이 일부 잔류를 허용하면 1차 때처럼 핵심 기능이 슬그머니 서울에 남는다.

배치 기준은 순서까지 공개돼야 한다. 첫째, 기관의 핵심 기능과 해당 혁신도시 주력산업의 적합성이다. 이것이 1순위다. 에너지 기관은 에너지 기반 위에, 해양 기관은 해양산업 기반 위에 놓일 때 효과가 난다. 둘째, 대학·연구소·전문인력의 존재다. 셋째, AI·반도체·우주항공 등 국가전략산업 기여도다. 넷째, 이전 효과를 인접 도시와 관련 산업으로 확산할 구체적 계획이 있는지다. 다섯째, 교육·의료·교통 등 정주 여건이다. 이들이 충돌할 때 무엇을 앞세울지까지 밝혀야 비로소 실효성 있는 기준이 된다.

절차의 투명성은 공개 시점, 심사의 독립성, 이의제기에서 갈린다. 평가 항목과 배점은 대상 확정 전에, 지역별 평가 결과와 근거는 확정 직후에 공개해야 한다. 결론을 정해놓고 사후에 근거를 끼워 맞췄다는 불필요한 의심을 차단하기 위함이다. 위원 명단과 회의록은 공개하고, 자의적 판단이 개입하기 쉬운 정성평가 비중에는 상한을 둬야 한다. 이의제기의 기한·담당기관·재검토 효력도 명시해야 한다. 정부는 공청회와 노조 협의를 남겨두고 있다. 기준이 먼저 나와야 설득이 되고, 없으면 힘겨루기가 된다.

성과평가는 ‘몇 개를 옮겼나’가 아니라 ‘지역이 어떻게 달라졌나’를 물어야 한다. 이전 직전 수치를 기준선으로 3년, 5년 뒤를 비교하되 지표는 넷이면 족하다. 기혼자 기준 가족동반 이주율, 지역 인재 채용률, 민간의 연구개발 투자, 협력기업의 신규 고용이다. 71%처럼 가족 정착과 단독 이주를 뭉뚱그린 통계부터 분리해 공개해야 한다.

기관별 목표와 실적은 매년 공개하고, 미달하면 이전 기능과 지원책을 손봐야 한다. 이전 계획 발표 전부터 유치 경쟁은 뜨거웠다. 논란을 최소화하려면 선정 기준과 예외의 범위부터 명확하게 해야 한다. 2차 이전의 성패는 서울에 몇 개의 기관을 남겼는지가 아니라 혁신도시에 일자리와 기업, 인재가 얼마나 단단히 뿌리내렸는지에 달려 있다.