Property taxes should rise only after transaction taxes fall (KOR)

Kim Woo-cheol

The author is a professor of the Department of Taxation at the University of Seoul and a member of the Reset Korea economic subcommittee.

Korea’s real estate tax system is unusually political by international standards. Whenever administrations change, the tax code swings sharply in the opposite direction. The comprehensive real estate holding tax introduced under the Roh Moo-hyun administration was later targeted for abolition by the successive Lee Myung-bak government. The heavier tax burden imposed under Moon Jae-in was later eased by the Yoon Suk Yeol administration. The M-shaped trajectory of property taxation reveals that ideology and political currents, rather than sound tax principles, have long dominated the system.

The cost has always fallen on ordinary citizens. The problem is not simply whether taxes are too high or too low, but that the structure itself is distorted. Property taxes cannot be normalized unless they are redesigned together with transaction taxes.

The Lee Jae Myung administration has pledged not to control housing prices through taxation. The omission of the fair market value ratio from the latest tax revision proposal was initially seen as evidence that pragmatism had prevailed over ideology. Yet expectations quickly faded. Remarks that Korea’s effective property tax rate remains lower than that of the United States, coupled with discussions about ending the temporary suspension of heavier capital gains taxes on owners of multiple homes and restricting long-term ownership deductions, have revived fears of another tax drive.

In this respect, the current government differs little from its predecessors. It remains fixated on real estate taxes and burdened by longstanding misconceptions.

The experience of previous administrations offers an important lesson. On average, member countries of the Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD) collect 56 percent of their real estate tax revenue from recurring property taxes. Korea is unique in collecting more than half its from transaction taxes. As a result, the combined burden ranks among the highest in the OECD as a share of GDP.

That is why holding taxes should not be increased while leaving in place transaction taxes that distort residential mobility and asset allocation.

Korea’s relatively low holding-tax burden is not primarily a consequence of the comprehensive real estate tax paid by the wealthiest households. The real issue is that the effective property tax rate imposed on all owners remains low by international standards. Households already subject to the comprehensive tax pay amounts close to the global average. Without a major adjustment to the property tax itself, normalizing the system will be difficult. Comparisons between Manhattan and Seoul’s Gangnam District therefore miss the point.

Korea’s limited territory and high population density have pushed housing prices far above income levels. Because incomes remain constrained, taxpayers struggle to absorb heavy holding costs. Resistance to property taxes has repeatedly intensified, at times threatening the political fortunes of entire administrations.

This outcome was not accidental. It reflects the inevitable consequences of a dual structure combining high transaction taxes with mounting holding costs. Korea has repeatedly paid a steep price to rediscover a simple truth: Taxes cannot prevail against public opinion.

An even deeper misunderstanding concerns the capitalization of taxes. The argument that higher holding taxes reduce housing prices holds only in competitive markets with ample supply and demand. Seoul’s most desirable neighborhoods, however, are defined by chronic excess demand supported by superior transportation, schools and amenities.

In such areas, expectations of future capital gains easily outweigh the additional tax burden. Higher holding taxes become merely another cost of ownership rather than an incentive to sell. Home prices therefore remain largely unaffected.

The situation is very different outside the Seoul metropolitan area, where housing supply is more abundant. There, higher holding taxes could depress prices and further weaken local markets. In practice, holding taxes risk becoming a policy tool that leaves strong markets untouched while placing additional burdens on weaker ones. The failure of previous governments’ tax policies stemmed largely from a misunderstanding of this market structure.

Policymakers may seek to avoid such risks by targeting only a small number of wealthy owners and holders of multiple homes. Yet tax increases that generate little additional revenue amount less to economic policy than to political symbolism. Taxation in a democracy should rest on broad public consent, not on measures directed at minorities simply because they lack political influence.

Those entrusted with policymaking have a responsibility not to place personal ideology ahead of sound tax design. The path forward is clear. Transaction taxes should first be reduced and the property tax normalized. The holding-tax structure can then be simplified, ultimately leading to the integration of the property tax and the comprehensive real estate tax.

That is the market-friendly route toward a fairer system that promotes transactions while improving equity in property ownership. The more politically difficult the challenge, the more essential it becomes for businesses, lawmakers and the government to reach a consensus through open debate. A tax system drafted behind closed doors can win neither public trust nor lasting legitimacy.

One can only hope that the tax revision bill that is unveiled in two weeks will prove prudent and rational.

부동산 보유세 높이려면 거래세 먼저 낮춰야

김우철 서울시립대 세무학과 교수·리셋 코리아 경제분과 위원

우리나라 부동산 세금은 세계적으로 보기 드문 ‘정치 세금’에 가깝다. 정권이 바뀔 때마다 세제가 직전 정부와 정반대로 요동쳐 왔다. 노무현 정부가 도입한 종합부동산세를 이명박 정부는 폐지하려 했고, 문재인 정부가 크게 높인 세 부담을 윤석열 정부는 다시 낮췄다. M자형 춤을 추어 온 보유세의 궤적은, 합리적 조세원리보다 시류와 이념이 세제를 지배해 왔음을 보여준다. 그 대가는 늘 국민의 몫이었다.

문제는 세율의 높낮이가 아니라, 세금의 구조 자체가 왜곡돼 있다는 데 있다. 보유세는 거래세와 묶어 재설계해야 정상화가 가능하다. 이재명 정부는 세금으로 집값을 잡지 않겠다고 공언했다. 지난 세법개정안에서 공정시장가액비율 정상화가 빠진 것도 이념보다 실용을 택한 신호로 읽혔다. 그러나 기대는 오래가지 못했다. 보유세 실효세율이 미국보다 낮으니 살펴보겠다는 발언에 이어, 다주택자 양도세 중과 유예 철회, 장기보유공제 제한론까지 거론되며 ‘세금 드라이브’가 기정사실로 받아들여진다. 부동산 세금을 향한 집착과 오해라는 점에서 과거 정부들과 다르지 않다. 이는 지난 정책 실패의 교훈을 충분히 얻지 못했음을 보여준다.

경제협력개발기구(OECD) 회원국은 부동산 세수의 절반 이상(평균 56%)을 보유세로 걷지만, 한국은 거래세 비중이 절반을 넘는 거의 유일한 나라다. 그 결과 둘을 합한 총부담은 GDP 대비 OECD 최상위권이다. 주거 이전과 자산 재배분마저 왜곡하는 과중한 거래세를 그대로 둔 채, 보유세만 올려선 안 되는 이유가 여기에 있다. 보유세가 낮아 보이는 것도 상위 3%가 내는 종부세 때문이 아니다. 핵심은 모든 보유자가 내는 재산세 실효세율이 국제적으로 매우 낮다는 데 있다. 종부세 납부 가구의 부담은 이미 국제 평균에 근접해 있다. 따라서 재산세를 대폭 조정하지 않고서는 보유세 정상화가 어렵다. 맨해튼과 강남의 세 부담 차이만 부각하며 종부세 인상을 주장하는 것은 문제의 본질을 가리는 일이다.

또 하나 뼈아프게 새겨야 할 교훈이 있다. 좁은 국토와 높은 인구밀도 탓에 우리 집값은 소득에 비해 매우 높다. 소득은 제한적인데 집값이 높으니, 무거운 보유세를 납세자가 감당하기 어렵다. 조세 저항이 번번이 격렬했고, 때로는 정권의 명운까지 흔들었던 이유다. 이는 우연이 아니라 부동산 세금의 이중 구조가 낳은 필연적 결과였다. 세금이 민심을 이길 수 없다는 오래된 진실을, 우리는 값비싼 대가를 치르고서야 확인해 왔다. 더 근본적인 오해는 ‘조세의 자본화’에 있다. 보유세 인상이 집값 하락으로 이어진다는 가설은 시장이 경쟁적일 때, 즉 수요와 공급이 모두 충분할 때만 성립한다.

그러나 교통·학군·편의시설을 갖춘 서울 인기 지역은 상시적 초과수요가 지배한다. 이런 곳에서는 기대 시세차익이 보유세 부담을 압도해, 세금은 감내할 보유비용일 뿐 매도 유인이 되기 어렵다. 집값도 좀처럼 떨어지지 않는다. 반대로 공급이 넉넉한 비수도권에서는 보유세 인상이 집값 하락과 시장 침체로 이어질 수 있다. 결국 보유세는 강한 시장에는 힘을 쓰지 못하고, 약한 시장만 더 짓누르는 수단으로 전락할 위험이 크다. 지난 정부들의 세금 정책이 실패한 것도 이 시장구조에 대한 이해 부족 탓이다.

이 위험을 피하려 저항이 약한 극소수 고가·다주택자만 겨냥할 수도 있다. 그러나 세수 효과조차 크지 않은 증세는 정책이라기보다 정치적 과시에 가깝다. 다수의 동의 위에 서야 할 조세가 저항하기 어려운 소수만 겨냥한다면, 이는 현대 민주주의의 원칙에도 맞지 않는다. 정책을 위임받은 자의 책무는 자신의 주관과 이념을 세제에 앞세우지 않는 것이다. 가야 할 길은 분명하다. 먼저 거래세를 줄이고 재산세를 정상화해야 한다. 그다음 보유세 세율체계를 간소화하고, 최종적으로 재산세와 종부세를 통합하는 방향으로 나아가야 한다. 이것이 거래를 원활히 하고 보유의 형평을 높이는 시장 친화적 정상화의 길이다. 정치로 풀기 어려운 과제일수록 민간·의회·정부가 공개 토론으로 합의를 이뤄가야 한다. 밀실에서 일방적으로 준비한 세제는 신뢰도, 생명력도 얻기 어렵다. 보름 뒤 공개될 세법개정안이 부디 신중하고 합리적이기를 바란다.