Korea and Choson: Toward a proper relationship between two states (KOR)

Park Myung-lim

The author is a political professor at Yonsei University.

The publication of amendments to the constitution of the Democratic People’s Republic of Korea (DPRK), the official name for North Korea, adopted by the Supreme People’s Assembly in March, has reignited debate over the nature of the relationship between the Republic of Korea (ROK) — South Korea's official name — and Choson, the name North Korea uses for itself. To reflect its main argument, this article uses “Choson” to refer to the DPRK, although the JoongAng Ilbo normally uses “North Korea” in its English coverage.

Much of the current controversy, however, stems from excessive ideological interpretations and misunderstandings of both history and present realities.

According to Article 2 of the revised constitution, the territory of the DPRK consists of land bordered by the People’s Republic of China and the Russian Federation to the north and the ROK to the south, along with the territorial waters and airspace established on that basis. This is the first time that explicit provisions concerning territory, territorial waters and airspace have been included in the North Korean constitution.

When the DPRK was founded in 1948, no territorial clause existed. Instead, the constitution designated Seoul as the capital, effectively denying the existence and statehood of the ROK. In both content and structure, this position corresponded to South Korea’s constitutional claim to sovereignty over the entire Korean Peninsula.

Following the July 4 Joint Statement of 1972, Choson revised its constitutional framework. It designated Pyongyang as the capital and inserted provisions concerning national reunification. This marked formal constitutional recognition of division, de facto acceptance of South Korea’s existence and continued constitutional commitment to reunification.

South Korea followed a similar path. After the 1972 agreement, it also introduced reunification provisions into its constitution. Strictly speaking, those provisions created tension with constitutional claims that the entire peninsula constituted South Korean territory. Yet they also represented an unavoidable compromise between constitutional doctrine and political reality.

For decades, Choson maintained both the Pyongyang capital clause and reunification provisions. The 2026 revision fundamentally altered that framework. Reunification clauses were removed entirely and territorial provisions were added. The constitutional evolution can be summarized as a shift from “Seoul as capital” in 1948 to “Pyongyang as capital plus reunification” in 1972 and finally to “Pyongyang as capital plus territorial definition without reunification” this year.

Yet this constitutional change should not be confused with a “two-state theory.” In fact, the revised constitution has little to do with that concept. Choson now treats South Korea constitutionally as a foreign country, much like China or Russia. The relationship is defined not as two states within a special national framework but as neighboring foreign countries separated by an international border.

That distinction is crucial. Choson’s position represents what can be called a “two-foreign-countries theory,” not a “two-state theory.” South Korea should not accept the former as equivalent to the latter.

Historically, Pyongyang strongly opposed simultaneous membership in the United Nations by both Koreas, arguing that it would institutionalize permanent division. Today, however, it effectively treats South Korea as a foreign state. It has also advanced the view that Koreans constitute two separate nations rather than one people.

A proper two-state relationship on the Korean Peninsula would mean mutual recognition of statehood and sovereignty for the sake of peaceful coexistence while avoiding hostility, interference and conflict. At the same time, reunification would not be permanently abandoned but deferred under the principle that peace takes priority.

In this framework, two states coexist while still acknowledging the possibility of future unification. Such an approach rejects both sides’ historical claims to sole legitimacy, moves beyond nationalism-centered reunification doctrines and rejects the notion that South Korea and Choson are merely foreign countries.

South Korea gradually developed this position through a combination of the July 4 Joint Statement and simultaneous UN membership. The result was a carefully balanced formula: mutual recognition, peaceful coexistence and continued pursuit of reunification, while preserving South Korea’s distinct constitutional and diplomatic position.

That approach continued through successive administrations from Park Chung Hee and Roh Tae-woo to Kim Young-sam, Kim Dae-jung and Roh Moo-hyun. It also informed agreements such as the Basic Agreement between South and North Korea. The reason South Korea’s push for simultaneous UN membership in 1991 was not widely criticized as pursuing a “two foreign countries” approach was precisely because it was understood within this broader framework.

In the years immediately following the 1950-53 Korean War and the end of the Cold War, some international organizations and major powers advanced positions that appeared to deny South Korea’s domestic and international claims regarding the future of the peninsula. South Korean leaders and citizens could not accept such views. Even Germany, which formally adopted a two-state approach, faced similar dilemmas before reunification.

South Korea and Choson should recognize and respect each other’s statehood and sovereignty. Both are members of the UN. Yet, they cannot simply be regarded as ordinary foreign countries under international law. Their relationship remains unique, shaped by division, coexistence and the unresolved question of future reunification.

‘한국과 조선’: 바른 두 국가관계를 향해

박명림 연세대 교수·정치학

2026년 3월 최고인민회의에서 개정한 조선민주주의인민공화국(북한)의 헌법이 공개되면서 다시 한번 대한민국과 북한의 성격과 관계에 대한 논란이 뜨겁다. 그러나 논란의 주된 근거는 과도한 이념주의, 그리고 역사와 현실에 대한 오해 때문이다.

북한의 헌법 제2조에 따르면 “조선민주주의인민공화국 영역은 북쪽으로 중화인민공화국과 러시아연방, 남쪽으로 대한민국과 접하고 있는 영토와 그에 기초하여 설정된 영해와 영공”을 말한다. 영역·영토·영해·영공 조항이 처음 들어간 것이다.

1948년 제정 시점부터 이전 헌법까지는 영역과 영토조항이 없었다. 제헌 당시 북한은 서울을 수도라고 규정하여 대한민국의 존재와 국가성을 전면 부인하였다.(제103조). 내용과 순서를 보면 당시 한국 헌법의 영토조항(제4조)과의 상호 대응이었다.

1972년 7·4공동성명 이후 북한은 수도를 평양으로 옮겼다. 그러면서 처음으로 통일조항을 삽입하였다. 수도의 이동에 따른 변화였다. 분단의 헌법상의 공식화와 한국 존재의 ‘사실상의’ 수용, 그리고 ‘헌법상의’ 통일 추구의 천명이었다.

한국 역시 7·4공동성명 이후 1972년 헌법에 처음으로 통일조항을 넣었다. 물론 통일 조항은 문면 자체로는 헌법모순이거나, 헌법 적용상 우선의 원칙을 야기한다. 왜냐하면 한국은 헌법상 한반도 전체가 영토이기 때문이었다. 그러나 다른 한편으로 통일 조항은 헌법규범(영토조항)과 실제현실(북한의 존재) 사이의 불가피한 타협이었다.

북한은 이후 수도조항과 통일조항을 유지하였다. 그러다가 이번에 통일 관련 조항을 전면 삭제하는 동시에 영토조항을 삽입한 것이다. ‘수도 서울’(1948)에서 ‘수도 평양+통일 추구’(1972)를 거쳐 ‘수도 평양+영토 삽입+통일 조항 완전 삭제’(2026)로 변전된 것이다.

그러나 이번 북한의 헌법은 ‘두 국가론’과는 완전 다르다. 관계도 없다. 특히 이를 우리의 정부 기관과 사회에서 두 ‘국가’론으로 이해하는 것은 중대한 오류다. 한국은 물론 독일·중국·아일랜드의 사례를 들더라도 전혀 두 국가론이 아니다. 무엇보다 북한은 헌법상 한국을 중국 및 러시아와 같은 ‘외국’으로 간주하고 있다. 한국과 북한은 서로 국경을 맞대고 있는 ‘외국’일 뿐이다. ‘수도 서울과 무력 통일’, ‘수도 평양과 조국 통일’ 정책을 연결하던 과거와는 정반대다.

북한의 이러한 ‘두 외국론’은 ‘두 국가론’으로 수용되어서는 절대 안 된다. 한국이, 7·4공동성명과 헌법상 통일 조항 삽입 이후 한국과 북한의 평화공존을 위해 추구해온 ‘유엔 동시 가입’에 대해서도 그들은 ‘영구분단’이라며 격렬히 비난·반대했었다. 그러던 북한은 한국을 아예 외국으로 간주한다. 물론 그들은 한민족조차 두 개의 민족으로 완전 분리한 바 있다.

한반도에서 바른 두 국가론은, 한국과 북한이 평화공존을 위해 상호 국가성과 주권성을 인정한 위에 서로 적대·간섭·충돌하지 않는 원칙과 정책을 말한다. 동시에 통일의제 역시 평화 우선의 원칙 아래 미래로의 유예이지 영구 폐기가 아니다. 즉 두 국가론은 미래 통일을 상정한 국가 대 국가 공존의 특수관계를 말한다. 상호 국가성을 부인하는 쌍방의 단독대표론·유일정부론은 물론, 국가와 평화 대신 민족과 통일에 기반한 민족통일론·조국통일론을 넘어서는 동시에 두 외국론 역시 거부하는 현실주의다.

1965년 한일협정 당시 한국과 북한의 위상과 관계에 대해 당위와 현실, 한국 헌법과 국제법의 혹독한 정면 충돌을 경험한 한국 정부는 7·4공동성명(민족통일)과 유엔 동시 가입(국제법상 두 국가)을 진행하면서, 이 둘의 결합을 시도해왔다. 그리고 성공하였다. 한국과 북한의 상호 인정, 평화 공존과 통일 추구, 그러나 북한에 대한 국제법상 국가성(외국) 부인을 말한다.

그 절묘한 결합은 ‘두 국가’라는 용어의 사용 및 공식 천명 여부에 관계 없이, 이후 한국의 북한에 대한 근본 원칙과 자세로 작용해왔다. 남북기본합의서를 포함한 한국과 북한의 각종 합의 역시 그러하였다. 1991년 한국의 유엔 동시 가입 추진이 국제법상 두 국가 추구, 두 외국 접근으로 비판받지 않은 이유다.

박정희-노태우 시기를 이어받은 김영삼·김대중·노무현 시기도 동일하였다. 물론 이들 중 일부는 한국과 북한에 대해, 최고 지도자가 아닌 시절 ‘국가’와 ‘공화국’ 용어를 반복 사용한다.

한국전쟁 및 냉전 해체 직후, 국제기구와 강대국들의 문건과 정책을 보면 한반도 통일문제에 대해 한국의 국내적 국제적 권리와 우선권을 부인하는 것들이 적지 않았다. 한국의 지도자와 국민은 이를 결코 수용할 수 없었다.(공식적으로 두 국가론을 추구한 독일 역시 완전 동일하였다.)

한국과 북한은 상호 국가성과 주권성을 인정하고 존중해야 한다. 또 모두 유엔 회원국도 맞다. 그러나 둘은 결코 국제법상 국가, 즉 외국일 수는 없다.